Mon message est simple : dans le contexte d’un marché mondialisé, les procédures d’évaluation de conformité ont une importance accrue car elles sont potentiellement à même d’éliminer, dans les « nombreux villages » de la planète, la défiance que les acheteurs peuvent avoir à l’égard des vendeurs. Les règles actuelles sont utiles et y contribuent déjà, mais il y a clairement des domaines qui méritent une attention plus soutenue – et ce, pas seulement de la part de l’OMC.

La pertinence de l’OMC

L’OMC (actuellement forte de 157 membres) a essentiellement pour vocation de créer des opportunités pour le commerce international. Il s’agit d’un forum où les règles du commerce international sont négociées entre les gouvernements, exécutées, suivies et où, lorsque les pays ne parviennent pas à s’accorder, les différends peuvent être réglés (avec, de préférence à des lames, des paroles bien aiguisées !). Les mesures non tarifaires (MNT) sont un domaine d’importance croissante et le dernier Rapport annuel de l’OMC sur le commerce mondial y est consacré 3).

Pourquoi se focaliser ainsi sur les mesures non tarifaires ? Parce que les gouvernements ont relativement bien réussi à sabrer les droits de douane, ce qui les oblige maintenant à s’attaquer à d’autres types de mesures qui ont un effet sur le commerce. Or, ces autres mesures, y compris les règlements et les normes, ne sont pas si faciles à abolir. Elles remplissent des objectifs de politique publique vitaux pour les gouvernements, tels que la protection de la santé et la sécurité, ou la protection de l’environnement. Et, contrairement aux mesures tarifaires, il s’agit d’éléments techniquement complexes, moins transparents et plus difficiles à quantifier. Entre réglementation légitime et protectionnisme déguisé, la distinction peut être délicate. Il faut donc un autre type d’instrument, plus sophistiqué que l’épée. L’Accord de l’OMC sur les obstacles techniques au commerce (Accord OTC) 4) discipline les mesures de ce type, et le Comité OTC, qui supervise la mise en œuvre de l’Accord, se fait souvent l’écho de préoccupations commerciales liées à l’utilisation qui est faite des procédures d’évaluation de la conformité.

Les règles du jeu

Penchons-nous d’abord sur la question. Le point de départ d’une plainte classique ayant trait à l’évaluation de conformité portée devant l’OMC ne concerne pas les exigences sous-jacentes par rapport auxquelles la conformité est évaluée. En effet, l’accord peut être total sur toutes sortes d’éléments spécifiques (par exemple, valeur limite des pesticides dans les aliments, ou tolérance zéro pour la présence de plomb dans les peintures utilisées sur les jouets). Le problème, en revanche, est de savoir comment démontrer – de manière loyale et impartiale – que le produit est effectivement conforme aux exigences sous-jacentes. Les pays ont le droit d’imposer des exigences en matière d’évaluation de la conformité (parce qu’ils ont le droit de procéder à des vérifications), et l’objectif de l’Accord OTC de l’OMC est de veiller à ce que ce droit ne soit pas utilisé d’une manière abusive détournée de nature à entraver indûment le commerce entre les pays. Les exigences en matière d’évaluation de la conformité sont (très schématiquement) relativement simples et sans surprise : les procédures d’évaluation de la conformité ne devraient ni représenter un fardeau plus lourd que nécessaire (autrement dit la solution la moins restrictive pour le commerce est préférable), ni être discriminatoires (autrement dit les gouvernements ne devraient pas traiter différemment les pays dans des « situations comparables »), et les gouvernements sont fortement encouragés à utiliser un référentiel commun pour la mise en œuvre des procédures d’évaluation de la conformité (en d’autres termes : les normes internationales pertinentes).

Les gouvernements doivent également faire preuve de transparence quant aux mesures qu’ils entendent mettre en œuvre ; d’où leur obligation d’informer les autres pays, par voie de « notification »5) (par l’intermédiaire du Secrétariat de l’OMC et du Comité OTC), de l’introduction de nouvelles procédures d’évaluation de la conformité ou de la modification des procédures existantes avant que celles-ci n’entrent en vigueur – afin que les problèmes potentiels puissent être réglés avant qu’il ne soit trop tard.

Un examen plus attentif des principes de non-discrimination et de nécessité

Tout cela étant dit, à mon avis, les principales difficultés auxquelles sont confrontés ceux qui traitent des procédures d’évaluation de la conformité se situent au niveau de la nécessité et de la non-discrimination, et le point épineux est dans la mise en œuvre de ces principes.

Prenons d’abord la non-discrimination : pour poser les choses très simplement, l’Accord OTC stipule que les gouvernements ne peuvent pas accorder aux fournisseurs nationaux des conditions plus favorables qu’aux fournisseurs de l’étranger lorsque les situations sont dites « comparables » (à l’OMC on parle de « traitement national »6)) ; ce principe vaut aussi, en outre, pour le traitement applicable aux fournisseurs étrangers (clause dite de la « nation la plus favorisée » ou principe « NPF »).

Mais combien de situations sont véritablement comparables ? Revenons à nos Vikings : supposons que, en tant que chef du village, j’ai décidé, pour les épées, de ne faire appel qu’au village d’à côté, avec lequel nous avons des liens d’amitié, plutôt qu’à des forgerons inconnus dans le Sud ? En tant que chef bien informé, je ferai valoir que c’est une clause distinctive réglementaire légitime parce que les « situations » ne sont pas comparables (je connais le forgeron du village, mais je ne connais pas et ne fais donc pas confiance aux forgerons du Continent). Par conséquent, mon attitude envers mes fournisseurs n’est pas discriminatoire et je n’agis donc pas en violation des règles de l’OMC, mais simplement pour le bien de mon peuple.

Dans le monde réel (dans quelque domaine que ce soit) la question de la confiance est fondamentale : je m’adresserai au fournisseur que je connais plutôt qu’à un illustre inconnu. Si l’OMC considère ce comportement comme « discriminatoire », les règles perdront rapidement leur pertinence. Un problème se pose pourtant là encore : comment peut-on établir que des produits qui sont « tout aussi bons » que d’autres, mais dont le fabricant, pour une raison quelconque, ne peut le démontrer, sont dignes de confiance ?

Considérons ensuite, le principe de « nécessité ». L’Accord OTC prévoit que la procédure d’évaluation de la conformité ne devrait pas être plus stricte qu’il n’est nécessaire pour donner « une assurance suffisante » que le produit est conforme aux exigences établies « compte tenu des risques que la non-conformité entraînerait »7). Mais qu’advient-il si ce que je considère nécessaire est beaucoup trop compliqué de votre point de vue ? Quel est le critère de référence ? Il ne s’agit pas seulement du recours à un guide ou à une recommandation émise par un organisme international de normalisation pour une procédure donnée (comme cela est également prévu dans l’Accord OTC 8) ), il en va ici du choix proprement dit de la procédure en question. Et ce choix – qui, par nécessité, doit intervenir dans une variété de situations différentes – est un terrain fertile pour les désaccords.

Pourquoi ? Parce que, en premier lieu, les pays (les gouvernements) sont différents : leurs préférences ne sont pas les mêmes, leurs niveaux de hantise des risques, ou simplement leurs capacités sont variables. Par exemple, le manque de savoir-faire technique et/ou de capacité institutionnelle à réaliser les essais requis peut susciter l’adoption d’une mesure très stricte. Notre chef viking ne peut courir le risque d’envoyer au combat des guerriers avec des lames émoussées – et il ne va certainement pas perdre son temps et son énergie à vérifier la qualité de chaque pièce de métal dans le village (surveillance du marché). Quant aux déclarations de fournisseurs (SDoC 9)) qu’il ne connaît pas, elles ne représenteront à ces yeux aucun gage de fiabilité. Il demandera donc à quelqu’un de vérifier quelles sont les épées de qualité et de lui en apporter la garantie (certification par tierce partie). Et si toute l’opération est trop compliquée, il retournera chez Thor.

Si l’Accord OTC a pour objet d’assurer que les procédures d’évaluation de la conformité ne sont pas plus strictes que nécessaire pour donner l’assurance adéquate que des produits sont conformes à une norme définie, le choix des procédures pour parvenir à ce niveau de confiance reste largement à la discrétion de chaque membre de l’OMC. En pratique, il arrive que ce choix dépende de facteurs dont certains ne sont pas intrinsèquement liés aux risques que présente le produit. Il y a donc là une zone de flou.

Matériel et coopération multilatérale

Alors comment faire face à ce dilemne ? Du point de vue du forgeron, il n’y a pas moyen d’échapper à des normes de haute qualité. Il n’y a rien à gagner à fabriquer des produits « moins sûrs » que ceux de vos concurrents parce que peu de consommateurs font fi de la sécurité – même si, dans le cas des épées, la notion de sécurité peut être un cruel dilemme.

Comme nous l’avons vu plus haut, l’Accord OTC énonce les règles de base, et permet une certaine souplesse dans la mise en œuvre. Bien que cette marge de manœuvre soit cruciale, les efforts que ne cessent de déployer les délégations commerciales pour réduire la part d’arbitraire ne manquent pas d’importance non plus.

Deux pistes méritent d’être creusées.

Il faut tout d’abord corriger les faiblesses dans le paysage institutionnel (le matériel). Au niveau national ou régional, les pays doivent impérativement investir dans la qualité et la sécurité – il leur faut renforcer leur infrastructure technique (instituts de métrologie, organismes de normalisation, laboratoires et organismes d’accréditation et de certification). C’est cette infrastructure qui permettra d’édifier la confiance nécessaire pour que les produits traversent les frontières. Des membres de l’OMC ont déjà mis l’accent sur ces questions, mais, à mon avis, il faut s’en préoccuper davantage 10).

Deuxièmement, trouver un terrain d’entente sur l’évaluation de la conformité est un domaine où la coopération internationale devrait aller au-delà de ce qui est stipulé dans le texte de l’Accord OTC proprement dit, et qui peut être très fécond. En effet, la mission à cet égard est explicite : l’Accord OTC encourage directement les gouvernements à « formuler et adopter des systèmes internationaux d’évaluation de la conformité, à en devenir membres ou à y participer » 11).

Ces types de systèmes internationaux sont importants car ils peuvent potentiellement servir de monnaie commune pour l’évaluation de conformité, en aidant à convertir des situations différentes en situations comparables – pour réduire ainsi la marge d’arbitraire.

Un travail considérable a été fait depuis 1995 (quand l’OMC a été créée et l’accord OTC est entré en vigueur), mais on pourrait faire plus encore pour promouvoir la coopération internationale en faveur de la reconnaissance des résultats de l’évaluation de la conformité 12). En outre, et dans le même ordre d’idées, des délégations à l’OMC envisagent des modalités de gestion des risques dans le domaine de l’évaluation de la conformité de manière à réduire l’incertitude et la part d’arbitraire, en laissant aux membres, une latitude suffisante pour poursuivre les objectifs légitimes de leurs politiques.

C’est donc un double défi pour les Hommes du Nord : il leur faut établir de bonnes institutions et instaurer une coopération plus étroite entre les villages. Si le chef de mon village dit qu’il fait confiance aux épées fabriquées à proximité ou dans des régions éloignées, tant qu’elles portent la marque du Cercle des Forgerons agréés, je me risquerai peut-être à croiser le fer armé d’une épée fabriquée en Extrême-Orient. Et qui sait, Thor estime peut-être, lui aussi, que le fruit de son travail mérite une égale reconnaissance et une diffusion élargie.

1) Les opinions exprimées dans le présent article sont celles de l’auteur et ne prétendent pas refléter celles de l’OMC ou de ses membres.
2) Dans l’Accord de l’OMC sur les Obstacles techniques au commerce (OTC), la définition des procédures d’évaluation de la conformité est relativement simple : « Toute procédure utilisée, directement ou indirectement, pour déterminer que les prescriptions pertinentes des règlements techniques ou des normes sont respectées » (Accord OTC, Annexe 1, paragraphe 3).
3) Le Rapport sur le commerce mondial est une publication annuelle de l’OMC dont l’objet est d’approfondir la compréhension des tendances du commerce, des enjeux en matière de politiques commerciales et du système du commerce multilatéral. Le dernier Rapport (2012) est intitulé : Commerce et politiques publiques : Gros plan sur les mesures non tarifaires au XXIe siècle. Il identifie notamment l’évaluation de la conformité comme un domaine présentant des enjeux particuliers (voir surtout pp. 147-149 ; p. 179).
4) Pour des informations plus détaillées sur l’Accord OTC et son Comité, voir la page http://www.wto.org/french/tratop_f/tbt_f/tbt_f.htm.
5) Pour des exemples de ces notifications, voir http://tbtims.wto.org/ .
6) Pour le libellé précis, voir l’Article 5.1.1 de l’Accord OTC de l’OMC.
7) Pour le libellé précis, voir l’Article 5.1.2 de l’Accord OTC de l’OMC.
8) Pour le libellé précis, voir l’Article 5.4 de l’Accord OTC de l’OMC
9) Déclaration de conformité des fournisseurs.
10) Voir, par exemple, le cinquième examen triennal de l’Accord dans lequel les membres de l’OMC ont appelé à des activités de renforcement des capacités – au niveau national ou régional, selon les cas, afin d’améliorer l’infrastructure technique (par exemple, métrologie, essais, certification, et accréditation). Document OMC G/TBT/ 26 daté de novembre 2009, paragraphe 59 (b).
11) Voir l’Article 9.1 de l’Accord OTC.
12) Des délégations à l’OMC ont commencé à examiner les activités de l’ILAC et de l’IAF considérées comme des exemples utiles de coopération internationale dans le domaine de l’évaluation de la conformité.